内地明年5月起实施《非银行支付机构监督管理条例》。图为民众正在使用手机支付。资料图片

非银行支付关系内地逾10亿用户的资金安全和信息安全，与其他金融业务紧密关联，也是平台经济规范健康发展的重要方面。

全国近200家 年交易400万亿

截至2023年9月底，全国共有185家非银支付机构，较最高峰时的230多家有所下降。2022年支付机构年交易量超1万亿笔、金额近400万亿元(人民币，下同)，分别占全国电子支付业务总量的约八成和一成，日均备付金余额超2万亿元，服务超10亿个人和数千万商户。

中国人民银行将依法对非银行支付机构实施监督管理。资料图片

近年，中国人民银行坚持发展和规范并重，推动支付机构备付金集中存管，断开其与商业银行直接连接，督促大型支付平台企业支付业务整改，但一些支付机构违规经营的现象仍时有发生。「个别支付机构存在违规挪用用户资金，泄露或者不当采集、使用用户信息;还有个别支付机构铤而走险，为电信网络诈骗、跨境赌博等违法犯罪活动提供资金转移通道等。」司法部、中国人民银行负责人在答记者问时表示，出台新监管条例，将监管实践中行之有效的制度上升为行政法规，进一步夯实支付机构规范健康发展法治基础。

明确设立许可 建立退出机制

坚持持牌经营，严格准入门槛，是保证支付行业发展的重要措施之一。新监管条例按照「先证后照」原则实施准入管理，设立非银支付机构，应当经中国人民银行批准，取得支付业务许可。非银支付机构的名称中应当标明「支付」字样。未经法律批准，任何单位和个人不得从事或者变相从事支付业务。

条例明确了支付机构注册资本、主要股东、实控人、高管人员等准入条件，要求「设立非银支付机构的注册资本最低限额为人民币1亿元，且应当为实缴货币资本」。

在全周期、全链条监管方面，新条例加强机构监管和穿透式监管，加强功能监管，坚持「同一业务、同一标准」原则，避免监管套利、消除监管空白;加强行为监管和持续监管，建立健全严重违法违规机构的常态化退出机制，中国人民银行可依法对有关支付机构实施罚款，限制部分支付业务或者责令停业整顿，直至吊销其支付业务许可证等处罚措施。

业界：厘清业务边界 有利长远发展

中国银联执行副总裁谢群松表示，新监管条例作为规范非银行支付机构发展的首部行政法规，在此前实行的《非金融机构支付服务管理办法》的基础上全面升级，提升了支付业务监管规定的法律层级，从机构设立、业务规则、风险防控、监督管理、法律责任等方面提出了全面、严格、细致的监管要求，为未来支付市场的监管工作提供了强有力的法律支撑。

谢群松还认为，条例厘清了非银行支付机构的业务边界，明确非银行支付机构不得直接或者变相开展清算业务，有助于推动支付业务回归以清算机构为中心的四方(发卡行、收单行、清算机构、商户)模式，确保交易资金和信息安全、透明，促进产业各方公平参与市场竞争。

支付宝公司副总经理封俏指出，新监管条例进一步强化了对支付机构的全链条、全周期的监管，有利于防范支付行业风险。同时，支付行业将迎来进一步规范有序发展，也有利于实体产业的长远发展。

PayPal在華全資子公司——貝寶支付(北京)有限公司首席執行官邱寒則表示，新條例作為產業發展的根本性指導文件，以國務院條例的形式發布，解決了支付產業長期以來適用法律層級較低的歷史遺留問題，確立了支付行業的法律地位，並得到充分監督。貝寶支付更加堅定了長期服務中國市場的信心，發揮PayPal覆蓋全球的支付網絡，服務廣大中小企業出海，提升跨境資金融通效率。

业务分类三变二 央行研细则促过渡

与此前的监管规则相比，新条例的一大变化是调整了支付业务的分类，重新划分为储值账户运营和支付交易处理两类。中国人民银行表示，新型支付渠道、支付方式可以归入两大基本业务类型，有利于防范监管空白和监管套利。人民银行近期将研究制定实施细则，细化明确支付业务具体分类方式、新旧业务类型衔接过渡规定等，进一步规范许可、处罚等程序，落实好「清单式」审批，严格依法行政，推动平稳过渡。

此前实行的《非金融机构支付服务管理办法》按照交易渠道和受理终端，将支付业务分为网络支付、银行卡收单和预付卡业务等三类。

随着技术创新和业务发展，内地出现了条码支付、刷脸支付等新兴方式。资料图片

新分类应对刷脸等新方式

司法部、中国人民银行负责人在答记者问中指出，随着技术创新和业务发展，出现了条码支付、刷脸支付等新兴方式，现有分类方式不能很好地满足市场发展和监管需要。《条例》结合多年监管实践，借鉴其他国家和地区支付业务分类经验，坚持功能监管理念，从业务实质出发，根据其能否接收付款人预付资金，分为储值账户运营和支付交易处理两类。

前述负责人指出，新的分类方式具有以下特点，一是具有良好的扩展性，有利于防范监管空白。新的分类方式下，无论支付业务外在表现形式如何，均可按照业务实质进行归类和管理，能较好地适应行业发展变化，将各种新型支付渠道、支付方式归入两大基本业务类型。二是避免监管套利，有利于促进公平竞争。新的分类方式基于业务实质和风险特征，穿透支付业务表面形态，有利于统一资本等准入条件和业务规则要求，消除监管洼地，形成公平的制度环境。

鼓励机构与银行创新合作

此外新条例提出，国家引导、鼓励非银行支付机构与商业银行开展合作，通过银行账户为单位用户提供支付服务。财付通支付科技有限公司总经理郑浩剑指出，《条例》鼓励支付机构与银行开展企业账户创新合作，明确了支付机构为企业法人提供服务的合法地位，为企业支付、企业金融方面的创新发展打开探索空间。

补政策短板 防范业务异化

数字经济、移动支付的迅速普及带动内地支付产业大发展，目前支付机构年交易量超1万亿笔、金额近400万亿元，分别占全国电子支付业务总量的约八成和一成，小额、高频的特点令这一产业服务超10亿个人和数千万商户，日均备付金余额超2万亿元，事关民众生活日常便利，亦涉及国家金融安全。

2020年末，互联网平台巨头蚂蚁集团被人民银行等金融部门联合约谈、要求整改，其中第一条就是要求支付业务回归本源、提高交易透明度、严禁不正当竞争，此后互联网平台迎来全行业整改。此番支付行业的首部行政法规正式落地，明确了行业准入门槛和监管要求，给历经整改后的行业和企业定心丸。

蚂蚁集团金融业务存在的大部分突出问题已完成整改。资料图片

此前人民银行指出，近年，内地支付服务市场创新层出不穷，风险复杂多变，机构退出和处置面临新的要求，需要提升支付机构监管法律层级，规范支付机构合规经营。

提高准入门槛

新监管条例的重点就是补政策短板和全方位监管。比如，支付与信贷等其他金融业务交叉嵌套，在此前行业整改中被监管部门重点关注。比如一些互联网平台利用支付资源，通过成立互联网小贷公司等新机构开展融资、理财、基金等金融业务，交叉嵌套，业务过程难以被穿透监管，极易引发风险，跨市场蔓延。此次新规法律层级更高，监管内容更全面，提高了准入门槛，强调穿透审核股东资质、实际控制人和最终受益人，新增反垄断、风险事件报告、创新业务备案、重大事项事前备案、信息采集的合法正当必要原则等要求，并大幅提高处罚标准;强化全链条、全周期监管，防范业务异化、资金挪用、数据泄露等风险。

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